要点提读

◎矿产资源法在效力级别上高于自然保护区条例,同时最新修正的自然保护区条例对自然保护区内采矿的例外规定内容仍然予以保留,因此,不管是从法律法规级别还是从新法旧法效力来看,自然保护区内并非绝对禁止采矿。

◎就自然保护区矿业权清理整治来说,检察机关针对的是自然保护区内的矿业权设置、退出等过程中相关行政机关违法行使职权或者不作为造成公益受损的行为,启动检察程序必须有相关法律法规作为支撑,否则可能存在依据不足的问题。

自2017年以来,中央环保督察组在督察各地生态环境损害责任问题中,多次追究自然保护区内矿业权相关问题。自然保护区内的矿业权乱象,对自然保护区内的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种以及有特殊意义的自然遗迹可能造成一定的破坏,亟需进行清理整治。

一、自然保护区矿业权现状

据统计,当前我国有3343个矿业权涉及范围与427个国家级自然保护区存在交叉,重叠面积为11.78万平方千米,占国家级自然保护区面积的12.2%。基于遥感监测发现,2020年全年,国家级自然保护区新增或规模扩大的采矿采砂、工矿企业、旅游设施和水电设施四类重点问题线索共为391处,总面积共为2.36平方千米。在当前“生态优先、绿色发展”的时代背景下,应当严格遵守自然保护区条例关于自然保护区内禁止采矿的规定,对于矿业权与自然保护区存在重合的情况需引起重视。

二、自然保护区矿业权清理整治相关问题

(一)自然保护区矿业权设置合法性问题

1.自然保护区内并非绝对禁止采矿。我国对矿产资源的勘查、开采实行许可证制度。国务院代表国家行使矿产资源的所有权。国务院授权国务院地质矿产主管部门对全国矿产资源分配实施统一管理。根据自然保护区条例第二十六条的规定,自然保护区内是禁止开矿活动的,但是法律、行政法规另有规定的除外。矿产资源法第二十条规定,非经国务院授权的有关主管部门同意,不得在国家划定的自然保护区等国家规定不得开采矿产资源的其他地区开采矿产资源。那么,矿产资源法第二十条是否属于自然保护区条例第二十六条中的“法律另有规定”?笔者认为,矿产资源法在效力级别上高于自然保护区条例,同时最新修正的自然保护区条例对关于在自然保护区采矿的例外规定内容仍然予以保留,因此,不管是从法律法规级别还是从新法旧法效力来看,自然保护区内并非绝对禁止采矿。

2.在自然保护区采矿需经国务院授权的有关主管部门同意。矿业权分为探矿权和采矿权。矿产资源法第二十条中“非经国务院授权的有关主管部门同意”针对的是采矿权,因此本文仅从采矿许可证审批的角度进行分析。根据矿产资源法、矿产资源开采登记管理办法等相关规定,开采矿产资源,应当根据矿产储量规模、类型等情况,分别由不同层级的地质矿产主管部门颁发采矿许可证。实践中,自然保护区与采矿许可范围重叠的情况也不在少数。那么,地质矿产主管部门在自然保护区颁发采矿许可证是否合法?

首先,如果采矿许可证颁发的时间在自然保护区成立之前,按照“法不溯及既往”的原则,该行政行为当然不违法,只涉及到矿业权退出自然保护区或者自然保护区范围调整等问题。其次,如果采矿许可证颁发的时间是在自然保护区成立之后,颁发采矿许可证应当“经国务院授权的有关主管部门同意”。对于何为“国务院授权的有关主管部门”,实践中有的认为是地质矿产主管部门,有的认为是自然保护区管理机构,也有的认为是自然保护区主管部门。笔者认为,该主管部门应当是自然保护区有关主管部门,理由包括以下几个方面:一是矿产资源法第十六条已经规定了地质矿产主管部门审批和颁发采矿许可证的职责,没有必要新设一条专门规定需要经过该部门同意。二是在自然保护区采矿可能会影响到自然保护区内的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种以及有特殊意义的自然遗迹,从逻辑角度也应当是征得自然保护区主管部门的同意更为合理。三是《环境保护部、发展改革委、财政部等关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》规定:“自然保护区设立之后各项手续完备且已征得保护区主管部门同意设立的探矿权、采矿权和取水权,要分类提出差别化的补偿和退出方案”,可推定矿产资源法第二十条中的“国务院授权的有关主管部门”应当是自然保护区有关主管部门。即此种情况下,地质矿产主管部门颁发采矿许可证时如没有征得自然保护区主管部门同意,即存在行政违法行为。

(二)自然保护区矿业权退出相关问题

我国对于在自然保护区采矿原则上是禁止的,但是现实中又存在自然保护区和矿业权重叠的矛盾。中央及国家部门多次出台相关政策文件,要求自然保护区内矿业权依法退出。值得注意的是,这些规定关于退出的相关表述不一,如“停止勘查开采活动”“限期退出”“逐步有序退出”。对此,笔者认为,“停止勘查开采活动”与“限期退出”“逐步有序退出”有先后关系,“停止”是“退出”前提,“停止”应当是立即的,而“退出”可以是限期或者逐步的,具体需要各地根据实际情况明确具体退出方案。

三、行政公益诉讼介入路径分析

针对自然保护区内的矿业权乱象问题,检察机关可以通过行政公益诉讼检察职能,维护自然保护区内生态环境和自然资源。

(一)明确存在公益受损情况

如前所述,自然保护区内的矿业权设置可能是违法的,也可能是合法的。其中,违法的情况既有地质矿产主管部门违法核发、延续、变更采矿许可证,即在审批过程中未征得自然保护区主管部门同意;也有自然保护区主管部门在地质矿产主管部门征求意见时,任意出具同意的意见。这些行为违法或者不作为的情况,可能导致自然保护区内的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种以及有特殊意义的自然遗迹的破坏,即损害国家利益或者社会公共利益。对此,检察机关可以以行政公益诉讼的方式介入自然保护区矿业权清理整治。

(二)防止出现“一刀切”问题

一方面,自然保护区根据功能划分,可以分为核心区、缓冲区和实验区。根据中央及相关部委文件要求,核心区、缓冲区要立即停止勘查开采,逐步有序退出,而缓冲区内不造成明显影响的,可采取依法依规相应调整一般控制区范围等措施妥善处理。另一方面,矿业权人经过合法程序取得的矿业权,是基于对政府信赖形成的值得保护的利益,属于物权法、行政许可法等法律法规规定的“行政信赖保护权益”,政府及相关部门在督促其退出过程中,要注重区分违法矿业权,做好分类补偿工作。

(三)不能逾越检察职责范围

检察机关在办理行政公益诉讼案件时,要注意司法的谦抑性,正确处理司法权与行政权的关系,不能“越界”“越权”。就自然保护区矿业权清理整治来说,检察机关针对的是自然保护区内的矿业权设置、退出等过程中相关行政机关违法行使职权或者不作为造成公益受损的行为,启动检察程序必须有相关法律法规作为支撑,否则可能存在依据不足的问题。在具体工作方式上,可以灵活运用磋商、诉前检察建议、提起行政公益诉讼等方式,督促相关行政机关依法履行职责,实现自然保护区矿业权尽快完成清理整治。