PPP模式将推动我国建筑垃圾资源化

　　今年5月，发改委发布消息称，已在其门户网站开辟PPP项目库专栏，公开发布PPP推荐项目，鼓励各类社会资本通过特许经营、政府购买服务、股权合作等多种方式参与建设及运营。

8月份以来，我们在网络上看到很多相关报道，一些城市在建筑垃圾资源化领域已经开始试点运行PPP新模式。例如，河南省建筑垃圾试点运行PPP加“互联网+”模式；湖北黄冈市黄州区也开启了PPP模式等。

PPP作为推进建筑垃圾资源化模式，已经开始先行试点，但现实状况却是除了部分行业专家，很多人对于PPP模式概念还很陌生。PPP到底是什么模式？能带来什么样的好处？已经在哪里试点，取得了什么样的效果？很多人难以做出阐释。

本文将为您解读PPP模式以及其应用在建筑垃圾资源化产业的经验，希望能起到抛砖引玉的作用，促使建筑垃圾资源化行业人士展开更多探索。

什么是ＰＰＰ模式

PPP即Public-Private-Partnership的字母缩写，通常译为“公共私营合作制”。

根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》以及《国家发展与改革委员会关于开展政府和社会资本合作的指导意见》的阐述，PPP模式是指：政府为增强公共管理与服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。

在这种模式之下，投资者按照市场化原则出资，按独立规则独自或与政府共同成立特别目的的公司建设和运营合作项目。投资者或特别目的公司可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。政府对投资者或特别目的的公司按照规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。

在应用中，PPP模式主要应用在城市基础设施及公共服务领域，如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程，地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等，优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目。

在操作中，项目可以根据其不同的特性，选择对应的三种模式进行。

其一，对于经营性项目，并且是经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，可以通过政府授予特许经营权，采用建设—运营—移交（BOT）等模式推进。要依法放开相关项目建设、运营市场，积极推进自然垄断行业逐步实行特许经营。

其二，对于经营收费不足覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营（BOO）等模式推进。要建立投资、补贴与价格的协同机制，为投资者获得合理回报积极创造条件。

其三，对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，可通过政府购买服务，采用建设建设—拥有—经营（BOO）、委托运营等市场化模式推进。要合理确定购买内容，把有限的资金用在刀刃上，切实提高资金使用效益。

ＰＰＰ模式的优势所在

在当前我国经济进入新常态，政府财政资金相对有限，政府又不允许发城投债，地方政府又需要投资、基建的情况下，PPP既可以撬动社会资本，又可以利用社会资本来管理运营，无疑是一种优异的、适合当前发展形势的一种合作模式。

第一，对于社会中的民营企业来说，这是在确保民营资本“有利可图”前提下，鼓励社会资本投资公共服务，拓宽了民营企业发展空间的模式。

我国经济高度市场化，私营部门的投资目标是既能够还贷又有投资回报的项目，无利可图的基础设施项目几乎吸引不到民营资本的投入。而在PPP模式下，政府通过税收优惠、贷款担保、给予民营企业土地优先开发权等，给予私人投资者相应的政策扶持作为补偿，从而很好地解决了这个问题，提高民营资本投资基建的积极性。

第二，对于政府来说，减轻政府财政支出压力，提高了效率，降低风险。

公共部门和民营企业共同参与城市轨道交通的建设和运营，由民营企业负责项目融资，有可能增加项目的资本金数量，进而降低较高的资产负债率，节省政府的投资之外，还可以将项目的一部分风险转移给民营企业，从而减轻政府的风险。同时双方可以形成互利的长期目标，更好地为社会和公众提供服务。

第三，对于老百姓来说，政府和企业共同合作，提高工作效率，为城市基础设施及公共服务领域中的“短板”注入大量资金，成为最终的受益者。

运用在建筑垃圾资源化的产业之中，由于建筑垃圾处理基础设施的建设和运营需要大量的资金投入，只依靠政府财政难以发展。改革现有的投融资模式，创新环保产业的运营模式，提高投资效率是我国当前建筑垃圾处理服务建设中急需解决的问题。

运用PPP模式作为我国建筑垃圾处理建设和经营手段，一方面可以充分发挥私人企业优势，提高城市生活垃圾处理率，减轻政府负担。另一方面，PPP模式可以提高公共项目的运营效率。

而且，在国内外的公共事业改革之中，PPP模式取得许多成功的经验，有大量案例可供建筑垃圾资源化产业的参考。

例如，加拿大萨德博里市污泥处理项目是加拿大第一个污泥处理PPP项目。该项目建设成本约6310万美元，在竣工前全部由私营企业承担。项目竣工后，市政府将向企业支付75%的建设成本约4730万美元，其中加拿大P3基金资助1100万美元，其余部分由市政府发债进行融资。合同第一年的运营成本为280.2万美元（实际成本将根据污泥处理量决定），之后将根据通货膨胀和实际污泥处理量进行调整。该项目同时约定，私人资本方应在运营结束前4年向政府提供移交保证款，确保设施达到预定移交标准。

我国建筑垃圾处置相关ＰＰＰ模式案例

首先，我们向读者介绍浙江、湖北、河南三省建筑垃圾处置PPP模式的案例（见附表）。

PPP模式在中国基础设施建设领域越来越受到青睐，在建筑垃圾资源化处置过程中也是如此，通过民营资本的介入不仅解决了基础设施建设的资金短缺问题，更可以降低成本和提高项目效率。

但是，任何事物都存在两面性，在我们看到PPP模式给我们带来好处的同时，同时也要警惕PPP模式中存在的风险。

由于PPP是一种新生事物，我国的政府和民营机构普遍缺乏经验，PPP在我国的应用也遇到了诸多实际问题，例如在以往运用PPP模式的项目中，山东中华发电项目由于从2002年开始收费降低，收益减小，PPP模式最终终止；江苏某污水处理厂在2002~2003年出现谈判延误、融资失败的状况也导致PPP模式的失败等。

当然，失败并不能成为阻碍建筑垃圾资源化采用PPP模式的理由，但是希望企业和政府从国内外成功以及失败的案例中总结经验教训，找出导致项目失败的主要风险因素，在今后的项目实践中加以重点关注，为今后我国建筑垃圾资源化产业PPP模式实践提供指导。同时，政府以及企业还应探索除“PPP”以外更多的新模式，来共同促进建筑垃圾资源化产业的发展。