矿业权出让是矿产资源管理的重要环节，是矿业企业投资获取矿业权的重要方式。随着国家对矿产资源勘查开发重视程度的不断提高，特别是近两年来主管部门出台了多项鼓励矿产资源勘查开发的政策措施，矿业权市场活力日益提升。企业参与矿业权招拍挂竞买过程中，应从规划、禁限区域、资源储量、出让收益、用地用林用草、矿业权登记、项目审批等方面，做好尽职调查工作，规避矿业权投资的法律风险。

一、拟出让矿业权是否符合相关规划

矿产资源开发受国土空间规划、矿产资源规划等规划的强力制约。拟出让矿业权是否符合有关规划，是事关矿业权能否存续、矿山项目能否审批建设的重大问题。

一是国土空间规划。2019年中央要求将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”。实践中，由于有的地方自然资源主管部门在设置矿业权时未充分考虑国土空间规划要求，导致企业竞得矿业权后无法办理登记手续，或者后期无法办理探转采、矿业权延续等手续。

二是矿产资源规划。矿产资源规划是自然资源主管部门依法审批和监督管理地质勘查、矿产资源开发利用和保护活动的重要依据。矿产资源规划包括总体规划和专项规划。如果自然资源主管部门出让的矿业权不符合矿产资源规划，特别是违反“矿业权设置区划”内容的，企业未来办理矿业权延续、采矿用地等手续将面临风险和障碍。

三是能源规划。拟出让矿种属于能源矿产的，还涉及到能源规划，包括全国综合能源规划、区域能源规划和省级能源规划等。其中，煤炭探矿权还需要符合煤炭矿区总体规划。企业投资竞买矿业权过程中，应核查拟出让矿业权所在区域各类规划的编制审批及实施情况，并了解各类、各级规划之间的衔接问题，对拟出让矿业权是否存在因不符合规划而无法进行转让、延续等风险做出判断。

二、拟出让矿业权是否涉及禁止、限制开发区域

近年来随着生态文明建设的推进，从中央到地方都日益重视协调自然资源保护与开发利用，特别是党的十九大报告明确提出要“完成生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作”，自然资源部制定了《全国“三区三线”划定规则》，“三区三线”成为矿产资源开发不可逾越的红线。拟出让矿业权是否处于“三区三线”等矿产开发限制或禁止区域，是事关矿业权能否存续的重大问题。

《自然资源部关于深化矿产资源管理改革若干事项的意见》（自然资规〔2023〕6号）中要求，自然资源主管部门要会同相关部门，依法依规避让生态保护红线等禁止限制勘查开采区域，合理确定出让范围。一些地方自然资源主管部门文件中也明确提出，要核实出让范围是否涉及永久基本农田、生态保护红线、自然保护地、Ⅰ级和Ⅱ级保护林地、天然林保护重点区域、基本草原、国际重要湿地、国家重要湿地、沙化土地封禁保护区、饮用水水源保护区等区域。

企业投资竞买矿业权过程中，为查清拟出让矿业权是否存在矿产开发限制或禁止区域问题，应重点关注以下方面内容：一是根据中央及地方关于矿产开发限制或禁止开发有关政策，结合拟出让矿业权基本信息，对该矿业权是否涉及禁止、限制开发区域作出初步判断。二是向出让机关及其他相关部门进行咨询，了解有关部门是否已针对拟出让探矿权开展了联审联勘等核查工作。三是对拟出让矿业权区域及周边进行实地走访调查。

三、拟出让探矿权勘查风险及资源储量风险

资源储量是判断矿产资源开发利用价值的核心经济指标之一。矿产资源通常蕴藏在地下，其隐蔽性决定了矿产资源储量的不确定性，因此资源储量风险是探矿权投资竞买中的重要风险。

自然资源主管部门出让的探矿权，有的尚未进行过地质勘查工作；有的虽然开展过一定的勘查工作，但未探明矿产资源储量；有的虽探明了一定资源储量，但尚未达到可供开采的程度。无论拟出让的探矿权处于哪个阶段，都尚不具备进行开采的条件，需要进一步开展投资勘查工作。对于探矿权竞得人来讲，意味着需要承担一定的勘查投资风险。

企业投资竞买矿业权过程中，为防范拟出让矿业权的勘查风险及资源储量风险，应重点关注以下方面内容：一是了解拟出让矿业权区域过往的地质勘查工作情况，调取和研究地质勘查成果文件。二是要查询拟出让矿种的矿产资源规划要求及产业政策要求，了解该矿种未来开发的最小储量要求和最低开采规模要求。三是要针对有关地质勘查和资源储量方面的疑问及时向出让机关进行询问，必要时通过一定方式向过往承担勘查任务的勘查单位进行咨询。

四、矿业权出让收益问题

矿业权出让收益是国家基于自然资源所有权，将探矿权、采矿权出让给探矿权人、采矿权人而依法收取的国有资源有偿使用收入。在矿业权竞买和矿山投资开发过程中，矿业权出让收益是矿业企业的一项重要投资支出。

《矿业权出让收益征收办法》（财综〔2023〕10号）中规定，矿业权出让收益征收方式包括按矿业权出让收益率形式征收和按出让金额形式征收。其中，《按矿业权出让收益率形式征收矿业权出让收益的矿种目录（试行）》内的144个矿种，在出让时征收竞争确定的成交价，在矿山开采时按合同约定的矿业权出让收益率逐年征收采矿权出让收益。对于其他矿种，则按出让金额形式征收矿业权出让收益，矿业权出让收益金额按出让竞争结果确定。

企业投资竞买矿业权过程中，针对矿业权出让收益问题需要注意以下事项：一是关注拟出让矿种应按照“价+率”方式缴纳矿业权出让收益，还是按照出让金额方式缴纳矿业权出让收益。二是对于采取“价+率”方式缴纳矿业权出让收益的矿种，要结合后期开采阶段按率征收部分的金额，综合考量投资成本。三是对于按出让金额方式征收的矿业权出让收益，要了解能否分期缴纳等情况。

五、矿山用地合法性问题

矿业企业竞得探矿权后，在探矿阶段可以使用临时用地，进入采矿阶段则需依法办理建设用地手续。2019年修改的《土地管理法》中规定，能源矿产的采矿用地属于土地征收的范围。2024年修订的《矿产资源法》将战略性矿产资源纳入可以依法实施土地征收的范围。除上述两种情形外，采矿用地无法再通过土地征收的方式取得，以往政府将采矿用地办理征收转用手续后再出让给矿山企业的方式不再适用。

根据新《土地管理法》规定，矿业权人可以通过集体经营性建设用地出让、出租的方式解决采矿用地问题。但目前集体经营性建设用地入市尚处于试点阶段，仅在试点地区施行，尚未在全国范围内开展。同时，矿业权人与农村集体经济组织通过联营、入股的方式合作开发集体建设用地，也是取得采矿用地手续的合法路径。

企业投资竞买矿业权过程中，为实现未来矿山用地的合法性，应重点关注以下方面事项：第一，如果拟出让矿业权不属于能源矿产或战略性矿产，须关注拟出让矿业权是否位于集体经营性建设用地入市试点地区，以及该区域是否存在采用集体建设用地联营入股方式解决采矿用地问题的先例。第二，关注拟出让矿业权区域是否符合国土空间规划要求，企业未来办理采矿用地手续是否会受到规划制约。第三，了解出让机关是否按照“净矿”出让政策要求，事先协调了拟出让矿业权与土地使用权之间的关系，未来是否能够顺利办理用地审批手续。

六、矿山项目使用林地草地问题

矿山项目使用林地受到严格限制。根据《建设项目使用林地审核审批管理办法》等规定，矿山项目不得使用Ⅰ级保护林地；勘查项目、大中型矿山（不包括普通建筑用砂、石、粘土等），可以使用Ⅱ级及其以下保护林地；其他矿山项目可以使用Ⅲ级及其以下保护林地。我们注意到，有的省份尝试拓宽矿山项目使用林地的限制。例如，辽宁省自然资源厅、辽宁省林业和草原局《关于进一步优化自然保护地环境影响评价程序等问题的通知》中规定，试行在Ⅰ级保护林地有条件实施地下开采活动。地下开采的矿山项目，涉及各类自然保护地范围之外的Ⅰ级保护林地，由县级林草主管部门会同自然资源等部门进行论证。对符合相关规定，不造成Ⅰ级保护林地损毁且不破坏植被和林业生产条件，依法办理矿业权相关手续。

矿山项目使用草地受到严格限制。根据《草原法》《草原占用审核审批管理规范》（林草规〔2020〕2号）等规定，除国务院批准同意的建设项目，国务院有关部门、省级人民政府及其有关部门批准同意的基础设施、公共事业、民生建设项目和国防、外交建设项目外，不得占用基本草原。《国务院关于推动内蒙古高质量发展奋力书写中国式现代化新篇章的意见》（国发〔2023〕16号）中规定，基本草原内允许新设经依法依规批准的国家重大矿产资源勘探开发项目。辽宁省林业和草原局、辽宁省自然资源厅《关于地下开采矿业权审批涉及林地和草地审批事项的指导意见》（辽林草字〔2023〕47号）中规定，地下开采的矿山项目涉及基本草原的，经县级林草主管部门会同自然资源部门组织论证审查并出具论证审查意见，对不造成基本草原原生植被破坏、地表形态损毁、塌陷破坏且不改变地表形态的，可办理矿业权相关手续。

矿山项目在符合使用林地、草地条件的情况下，采矿权人应在提出用地申请之前，依法向林业和草原主管部门提出使用林地、草原的申请，经有审批权限的林业和草原主管部门审核同意后核发准予行政许可决定书。

企业投资竞买探矿权过程中，为实现未来矿山用林用草的合法性，应核实拟出让矿业权区域是否涉及林地和草地，并充分了解和研究当地林地及草原保护管理政策，查清未来矿山项目在使用林地草地方面是否存在禁止性障碍。

七、拟出让矿业权是否存在历史遗留问题

拟出让矿业权涉及的历史遗留问题，通常主要原因是拟出让矿业权区域及周边过往已经设立矿业权，原矿业权人在该区域建设厂房，购置矿山生产设备，投资建设矿山道路、电力、供水、环保设施等基础设施，形成了已有矿山资产。出让机关在通过招拍挂方式组织出让新矿业权的过程中，必须稳妥处理好原矿业权人已形成的固定资产投资补偿问题。

实践中，有的出让机关在出让矿业权过程中，针对原矿山遗留资产，仅在招拍挂出让公告中提示了相关风险，没有具体务实的解决措施。这种做法很可能导致新老矿权人之间的矛盾和冲突，新采矿权人无法顺利进场作业，原采矿权人的投资损失无法得到补偿。

企业在参与竞买矿业权前，应通过多种途径充分了解拟出让采矿权矿区及周边的历史情况，对于存在原采矿权人投资形成固定资产等历史遗留问题的，应在竞买前形成解决方案后方可参与竞买。

八、出让机关为竞买人设定额外义务的问题

根据矿产资源管理相关规定，在矿业权出让环节，出让机关有权收取的费用仅为矿业权出让收益。

但是，少数自然资源主管部门在出让采矿权过程中，在法定条件之外为竞买人设定了额外义务。例如，广东某地一宗采矿权出让公告文件规定：竞得人须出资5.5亿元用于建设码头及相关港口配套工程，在签订《采矿权出让合同》之日起180日内提交履约保函或30%保证金，并按项目工程进度支付建设费用。四川省某县一宗砂石采矿权出让公告文件规定：竞得人必须在县域内建设规模不低于200万平方米的装配式建筑材料（或其他同等建设规模新基建项目）生产线，并在规定的时间内投运，亩均税收不低于25万元/亩/年，否则，出让方有权收回该采矿权。

出让机关为竞买人设定的额外义务，有的造成竞买人投资成本支出增大，有的导致办理采矿权登记的不确定性增加，有的给矿山未来生产经营增加了风险。企业应充分重视上述额外义务中蕴含的投资风险，参与竞买前应充分了解自然资源主管部门在出让文件中为竞买人设定的有关义务，进行充分的投资可行性研究后作出竞买决策。

九、矿业权登记问题

企业通过招拍挂程序竞得矿业权，签订矿业权出让合同，缴纳矿业权出让收益后，即可申请办理矿业权登记。需要注意以下事项：

第一，关于矿业权登记程序。2025年7月1日施行的《中华人民共和国矿产资源法（2024修订）》，其第二十二条、第三十三条确立了矿业权物权登记与矿产资源勘查开采行政许可相分离的制度。按照新《矿产资源法》确立的“两证分离”制度，拟出让矿业权为探矿权的，竞得人签订探矿权出让合同、缴纳探矿权出让收益后，可直接申请取得探矿权证；待后续编制勘查方案，报主管部门批准后，取得勘查许可证；拟出让矿业权为采矿权的，竞得人签订采矿权出让合同、缴纳采矿权出让收益后，可直接申请取得采矿权证；待后续编制开采方案、矿区生态修复方案，报主管部门批准后，取得采矿许可证。

第二，关于矿业权申请主体。在矿业权竞争性出让过程中，矿业权由外地（矿业权所在地以外）企业竞得的情况比较常见。但从矿产资源开发实际需要，以及促进地方经济发展角度，由矿业权所在地的企业申请取得矿业权、实际经营矿山更为合理。为此，有的出让机关在出让公告文件中要求：若竞买申请人不是在矿业权所在地注册登记的企业，在竞得矿业权后，必须在当地设立具有独立企业法人资格的项目公司，并以该公司名义办理矿业权出让与登记发证手续。我们认为，考虑到矿业权出让竞买程序时间较短，要求竞买人先在当地注册公司再报名竞买矿业权往往无法实现，因此竞买人竞得矿业权再在当地设立项目公司，以该公司名义办理矿业权登记，符合矿业权出让管理实际。

十、矿产开发项目审批手续问题

矿产资源开发项目自取得探矿权开始至项目开工建设前，需要办理诸多行政审批手续。立项方面，矿山项目需要按照企业投资项目核准（备案）管理程序，履行项目核准（备案）手续。矿山项目开工前，企业需要办理初步设计审查、安全预评价、安全设施设计审查、用地、环评、地质灾害危险性评估、取水许可、节能审查、水土保持等审批审查手续。

企业在参与竞买矿业权前，应了解相关行政审批手续的办理是否存在重大障碍，并了解相关手续的办理程序、办理时限，为竞得矿业权后顺利办理项目建设手续做好准备。

十一、关于做好矿业权竞买风险防范工作的几点建议

一是充分做好专业尽职调查。为防范矿业权竞买中的法律风险，企业应组织地质、地质采矿、法律等方面的专业人员开展专业尽职调查。尽职调查应立足矿产开发利用的全流程，重点关注规划、禁限区域、资源储量、出让收益、用地用林用草、矿山遗留问题、矿业权登记、项目审批等重点事项，形成书面尽职调查报告，为企业进行投资决策提供基础保障。

二是制定切合实际的风险防范措施。企业应根据拟出让矿业权的实际情况，在尽职调查的基础上进行充分的分析论证，准确识别项目中的法律风险，确定防范法律风险的思路和措施。例如，针对建设用地取得的风险，应事先和土地所有权人沟通协商土地出让、租赁事宜，并确保地方政府能够为采矿用地办理预留相应的新增建设用地指标。

三是统筹考虑各项行政审批事宜。矿产资源开发项目具有政策性强、管理部门多、审批管理环节复杂、运作周期长等特点。企业竞得矿业权只是项目开发的第一步，后续还需要办理一系列行政审批事项。企业在参与竞买矿业权过程中，应统筹考虑各项行政审批事宜，在项目尽职调查的基础上，对行政审批手续的办理程序、办理时间期限、办理风险等进行评估和论证，作为项目决策的重要依据。