《江西省河道采砂管理条例》实施新闻发布会在南昌举行

　　1月4日，江西省政府新闻办、省水利厅联合召开《江西省河道采砂管理条例》实施新闻发布会。江西省水利厅党委书记、厅长罗小云解读《江西省河道采砂管理条例》，江西省人大常委会农业和农村工作委员会副主任委员陈永华、省人大法制委副主任委员肖根、省水利厅副厅长吴义泉、省政府法制办立法二处处长王小平出席发布会，并回答记者提问。江西省政府新闻办新闻发布处处长陈惠龙主持发布会。
 

　　陈惠龙：各位记者朋友、各位来宾，女士们、先生们：
　　上午好，欢迎大家出席省政府新闻办新闻发布会。2017年1月1日，《江西省河道采砂管理条例》开始正式施行。这是我省首部河道采砂管理法规。为方便大家进一步了解《江西省河道采砂管理条例》的相关信息，今天上午，我们非常高兴地邀请到了省水利厅党委书记、厅长罗小云，省人大常委会农业和农村工作委员会副主任委员陈永华，省人大法制委副主任委员肖根，省水利厅副厅长吴义泉，省政府法制办立法二处处长王小平，请他们介绍《江西省河道采砂管理条例》有关情况，并回答大家的提问。
　　下面先请罗厅长介绍有关情况。
罗小云：尊敬的各家新闻媒体，新闻界的记者朋友们：
　　大家上午好！很高兴通过这次新闻发布会，并借助新闻界记者朋友，向社会介绍《江西省河道采砂管理条例》有关内容和情况。
　　我省江河纵横、水系发达，不仅有着丰沛的水资源，也蕴藏大量可供利用的砂石资源。省委、省政府历来高度重视河道采砂管理。2006年省政府颁布《江西省河道采砂管理办法》（省政府令第150号），2012年进行了修改。《办法》实施10年来，为规范我省河道采砂活动，合理、有序地开采河道砂石资源，维护河势稳定发挥了积极作用。但随着经济社会的发展，河道采砂管理也出现了许多新情况、新问题，尤其是《办法》设定的采砂船只集中停靠制度、砂石采运单管理制度等，面临立法权限不足、行执行力有限等问题。为解决这些问题，更好地发挥立法对河道采砂管理的引领和推动作用，省人大决定制定出台《江西省河道采砂管理条例》，并于2016年9月22日经省十二届人大常委会第二十八次会议审议通过，今年1月1日起正式施行。
　　《条例》以解决采砂管理实践中的现实问题为导向，紧扣规范采砂行为，以保护生态环境为主旨，设置了总则、采砂规划、采砂许可、监督管理、法律责任、附则六章，共49条。主要有以下几大特点。
　　一、强化政府职责，突出行政首长负责制
　　河道采砂管理是社会关注的焦点，也是政府管理事务的难点。实行政府行政首长负责制，对河道采砂管理的组织协调、督促检查和应急处理有着重要意义。
　　首先，河道采砂管理实行政府行政首长负责制，是生态文明建设的需要。2014年国家正式批复江西全境列入生态文明先行示范区，2016年又将江西省列入国家生态文明试验区，为江西绿色崛起提供了历史机遇。2015年11月，省委、省政府从加快推进生态文明建设的战略高度，作出实施“河长制”的决定，由各级党政主要负责人担任“总河长”，负责辖区内河流的保护治理。这既是建设我省生态文明先行示范区的需要，也是解决河湖保护管理突出问题的需要。而推动河湖生态环境保护与修复，加强水域岸线及采砂管理，完善河湖管理保护法规制度建设是实施“河长制”的重要任务。
　　其次，河道采砂管理实行政府行政首长负责制，有利于协调解决重大问题。多年的河道采砂管理实践证明，通过实行河道采砂管理人民政府行政首长负责制，强化各级人民政府对河道采砂管理工作的领导，能有效协调水利、公安、交通、国土、农业、林业等众多部门职能，建立健全河道采砂管理协调机制，及时处理和解决河道采砂管理中的重大问题。《条例》不仅规定河道采砂管理实行人民政府行政首长负责制，而且在批准（同意）采砂规划、采砂实施方案、采砂船舶(机具)数量控制实施方案，以及指定采砂船舶集中停放地点、组建现场监督管理队伍、处理河道采砂发生纠纷等多方面，对政府的职责作出相应规定。
　　第三，河道采砂管理实行政府行政首长负责制，有利于问责追究。有权必然有责，失责必须追究。河道采砂管理实行政府行政首长负责制，体现了权责一致的要求，有助于进一步增进政府的责任意识，把权力与责任、义务与担当对应起来。因此，《条例》规定，县级以上人民政府应当加强对本行政区域内河道采砂管理工作的领导，建立河道采砂管理的督察、通报、考核、问责制度，健全和完善河道采砂管理协调机制，及时处理河道采砂管理中的重大问题。
　　二、强化资源保护，突出科学规划
　　河道砂石资源既是工程建设必需的材料，同时也是有限的自然资源。因此，《条例》在制度设计时，既充分考虑经济社会发展需要，又坚持可持续利用和环境保护。
　　一是严格控制河道采砂总量。2000年，长江实施全面禁采，大量外省采砂船涌入鄱阳湖和赣江，鄱阳湖、赣江等内河采砂规模迅速扩大，最多时达200余条，一般时也有130余条。大量采砂船的涌入，让江河不堪重负，部分河段砂石资源几近枯竭。为保障砂石资源可持续利用，2008年以来我省根据河道采砂规划，通过减少作业采区、减少作业时间，减少作业船数，严格采砂船准入、严格现场监管、严格控制年度采砂总量的“三减三严”管理措施，有效控制鄱阳湖砂石开采总量。为固化治理成果、保护有限的自然资源，《条例》明确提出总量控制的要求。在总则中明确规定我省河道采砂实行总量控制制度，要求严格控制、逐步减少采砂船舶（机具）数量和年度河道砂石开采总量。
　　二是科学编制河道采砂规划。河道采砂规划是保证河势稳定和防洪、通航、涉河工程安全及生态与环境保护、加强和改善河道砂石资源宏观管理的重要手段，也是依法审批和监督管理河道资源的重要依据。为切实加强规划的引领、规范作用，促进对河道砂石资源的科学管理，《条例》设专章对“采砂规划”进行了规范，对采砂规划的编制主体、编制审批程序、编制要求及具体内容作了规定。河道采砂规划应当包括砂石砂质、分布、储量和可利用砂石总量，可采区、保留区、禁采区，可采期、禁采期，年度河道砂石开采总量、开采范围，采砂船舶(机具)数量及采砂设备功率，采砂影响分析评价等相关内容，并且应当符合河道生态环境安全、防洪安全、通航安全、工程安全要求，与河道防洪、河道整治、航道整治、渔业发展以及湿地保护等专业规划相衔接。
　　三是巩固过剩采砂船舶切割工作成果。为有效控制采砂船舶数量，从源头上遏制非法采砂行为，2011年起，我省对鄱阳湖及赣江中下游周边市、县开始对船舶证书不齐全或者临时船舶证书到期的采砂船实施强制淘汰。2012年，省政府批准同意《江西省处置过剩采砂船舶奖励补助暂行办法》，支持和鼓励县级人民政府以切割淘汰方式处置过剩采砂船舶，解决过剩采砂船舶的出路问题。截至目前，全省切割采砂船848条，投入资金约6.3亿元。该办法实施以来，有效控制和减少了江西水域的采砂船数，提高了监管效能，遏制了非法采砂频发势头。鄱阳湖水域采砂船数量从130余艘已减至50余艘，赣江南昌段从400余艘减至30余艘。为巩固采砂船只切割成果，《条例》在总则中明确要求严格控制、逐步减少采砂船舶（机具）数量。
　　三、强化监管措施，突出依法治理
　　近年来，非法采砂屡禁不止，河道采砂监管形势严峻。《条例》进一步规范了河道采砂行为，强化河道采砂全过程无缝监管。
　　一是依法实施河道采砂许可。取得河道采砂许可是开采河道砂石资源的前提。《水法》第三十九条规定：国家实行采砂许可制度。为落实这一制度，《条例》规定，我省河道采砂实行许可制度，未取得县级以上人民政府水行政主管部门颁发的河道采砂许可证，不得从事河道采砂活动。并结合简政放权工作成果，明确了采砂许可分级管理权限，对许可申请人应具备的条件、申请程序、许可程序等作出规定，并授权省人民政府财政主管部门会同省人民政府价格、水行政主管部门制定河道砂石资源费、河道砂石开采权出让费的具体收取、使用、管理办法。
　　二是明确政府统管方式。《条例》充分考虑了近年来在河道采砂拍卖活动中恶性竞争、致使出让成交价格虚高，严重违背公平、合理的初衷，也给采砂监管带来巨大压力的现实情况，打破传统的招标拍卖方式获取河道砂石开采权模式，规定：县级以上人民政府可以决定对本行政区域内的河道砂石资源实行统一经营管理。这既是对采砂由政府统管的“九江模式”“南昌模式”的固化，更是实现生态保护和经济开发双赢的有效手段，将有效避免采砂业主间的恶性竞争，减少可采区无序、超量开采现象。
　　三是完善河道采砂监管措施。为加强河道采砂监管，规范河道采砂行为，《条例》立足于切实解决河道采砂监督管理实践中存在的突出问题，在原政府规章的基础上，进一步完善了监管措施。在加强现场监管方面，《条例》要求市、县人民政府应当根据河道采砂监督管理任务的需要，组织水利、交通运输(航道、海事、港航)、公安、农业(渔业)等主管部门和乡镇人民政府组成现场监督管理队伍，对采砂现场的生产、交易、运输和水上交通、社会治安进行现场监督管理。在强化监管措施方面，《条例》规定，县级以上人民政府水行政主管部门应当对采区开采深度进行测量，监控采区最低控制开采高程，可以为采砂船舶(机具)免费安装电子信息化监控设备。同时，建立采砂船舶（机具）集中停放机制和河道砂石采运单管理制度。
　　四、强化打击力度，彰显法律权威
　　非法采砂屡禁不止，利益大、违法成本低是主因。《条例》对河道采砂禁止性行为，设定了较为科学合理的法律责任，且基本覆盖了各类违法采砂行为，具有较强的可操作性。
　　一是扩大了追究法律责任的违法行为范围。原政府规章规定，要追究政府机关工作人员失职渎职行为责任、未经许可从事河道采砂、不按照许可证要求从事河道采砂、违反集中停放要求等行为法律责任。《条例》不仅保留了这些规定，还新增违法建造采（运）砂船舶、损坏或擅自拆除采砂船舶电子化监控设备、违反采运单管理制度等行为的法律责任，并对违法河道采砂行为造成损失的，增加责令赔偿损失的相关规定。
　　二是进一步完善了非法采砂严重情形。原政府规章《江西省河道采砂管理办法》第三十七条对违法“情节严重”有所规定，但从水行政执法实践上看，由于对“情节严重、危害堤防安全的”规定不尽明确，造成危害堤防安全的后果，往往不是一两次非法采砂行为直接造成，有量的累积过程，“情节严重、危害堤防安全的”情形难以立即显现。这种模糊规定造成该法律责任在执法实践中形同虚设，无法真正对造成严重后果的非法采砂行为形成威慑作用。针对这种情况，《条例》对“情节严重”进行了完善，第四十五条第一款规定，不按照河道采砂许可证要求采砂，情节严重的，没收违法所得，处三万元以上五万元以下罚款，并吊销河道采砂许可证。
　　三是行政执法与刑事司法有机衔接。2012年以来，南昌市和宁都、南康、龙南、鄱阳等县（市）开展了非法采砂入刑实践，我厅积极进行总结推广，并参与并配合最高人民法院与水利部开展非法采砂入刑研究。《条例》制定修改过程中，我们始终保持对国家非法采砂入刑工作的高度关注，尽力在行政处罚与刑事司法间做好有机衔接。11月28日，最高人民法院、最高人民检察院联合下发《关于办理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2016〕25号），在采砂许可证与采矿许可证的关系、砂石价值认定主体、适用非法采矿罪追究非法采砂的情节严重行为以及收购、销售非法砂石共同犯罪等方面，充分吸纳我省采砂管理的实践经验和相关意见建议，实现了行政执法到刑事司法的有序过渡，将为依法打击河道非法采砂行为、维护河湖防洪安全提供有力的法治保障。
　　《江西省河道采砂管理条例》已于1月1日正式实施了。作为水行政主管部门，我们将责无旁贷认真抓好《条例》的学习、宣传和贯彻落实，以《条例》为武器，保障江西河道砂石资源可持续利用，维护好河道采砂管理秩序，为江西生态文明试验区建设提供水利有力支撑和保障。同时，也恳请各位媒体朋友积极宣传好、解读好《条例》，并发挥新闻舆论监督作用，共同推进《条例》的贯彻实施，共同保护好江西的青山绿水。
　　谢谢大家！
陈惠龙：谢谢罗厅长的介绍！下面进入提问环节。提问请举手示意，并介绍所在新闻机构。谢谢！
江西日报记者：河道采砂管理涉及水利、公安、环保、交通运输、农业、林业等多部门职责，这种“九龙治水”的模式，在工作配合及联合执法方面如何协调？
罗小云答：首先，条例第六条对各相关部门的职责作了明确规定：县级以上人民政府有关部门在河道采砂监督管理工作中依法履行下列职责：水行政主管部门具体负责河道采砂的管理和监督工作，编制河道采砂规划和年度河道采砂计划，实施采砂许可，查处非法采砂行为；公安机关负责依法打击河道采砂活动中的治安违法和犯罪行为，处置阻碍执行职务的违法行为和妨害公务的犯罪行为；交通运输(航道、海事、港航)主管部门负责采砂、运砂船舶的管理，依法打击证照不齐全的船舶从事采砂运砂作业、擅自设置码头、超载运输以及破坏航道通行条件等违法行为；船舶工业、标准化主管部门负责对采砂、运砂船舶建造的管理，依法查处违法建造采砂、运砂船舶的行为；安全生产监督管理部门负责组织河道采砂生产安全事故调查处理工作；农业(渔业)主管部门负责对因河道采砂作业破坏水生生物资源和环境行为的防范、修复措施的监督管理。国土、林业、环境保护等其他有关主管部门在各自职责范围内，依照相关法律、法规规定履行河道采砂监督管理职责。
　　其次，为保障采砂规划与航道整治、渔业发展以及湿地保护等相关专业规划的衔接，在采砂规划的编制程序中，水行政主管部门在报请本级人民政府批准规划前，必须征求省人民政府交通运输、公安、国土资源、农业、林业、环境保护等主管部门的意见。
　　再次，在监督管理方面，条例要求设区的市、县(市、区)人民政府应当根据河道采砂监督管理任务的需要，组织水利、交通运输(航道、海事、港航)、公安、农业(渔业)等主管部门和乡镇人民政府组成现场监督管理队伍，对采砂现场的生产、交易、运输和水上交通、社会治安进行现场监督管理。并明确县级以上人民政府船舶工业、标准化主管部门应当加强采砂、运砂船舶建造的监督管理。并补充对非法造船行为的法律责任，解决实践中打击非法造船无法律依据的问题，对私自造船行为进行强制约束。条例规定，从事采砂、运砂船舶建造的单位未按照国家船舶强制性标准进行生产的，由县级以上人民政府船舶工业主管部门责令停止生产；并由标准化主管部门没收船舶，监督销毁或者作必要技术处理，处以该船舶价值金额百分之二十以上百分之五十以下的罚款，对有关责任者处以五千元以下罚款。
　　 最后，从现有执法实践上看，近些年来，针对涉水执法涉及面广，执法难等问题，我们突出强化与涉水相关单位的沟通联系，创新部门间协作机制和交界水域合作机制，省水政监察总队联合省公安厅治安总队、省渔政局、省地方海事局建立省级涉水行政执法单位联席会议制度，每季度召开联席会议通报涉水信息，商讨研究涉水管理措施，协调开展联合执法行动，有力打击了涉水违法行为。
江南都市报记者：请问《条例》的出台对河道采砂管理有着怎样的意义？
陈永华答：总体而言，《条例》既体现权责一致要求，强化政府在河道采砂管理中的职责，又结合改革与实践创新探索，设置了严格控制采砂船舶（机具）数量和年度河道砂石开采总量等相关制度。部门职责更清，管理环节更细，监管措施更实，震慑力度更大，具有较强的针对性和可操作性。《条例》的颁布实施，必将进一步提升江西省河道砂石资源科学管理水平，为推动和促进生态文明建设提供更加有力的法治保障。
　　第一，《条例》的制定与出台将有效解决原《江西省河道采砂管理办法》效力不足、执行力有限的问题。新《立法法》第八十二条规定：“没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范”。受采砂管理国家立法不完善、政府规章立法权有限等因素限制，实践中行之有效的采砂船舶总量控制制度、采运单管理制度、集中停靠制度等将面临设定依据效力不足问题而造成违法，而废止这些制度则全省河道采砂监管面临着一放即乱的境地。《条例》的制定颁布，将有效解决这一问题。
　　第二，《条例》作为地方性法规根据实际情况给予了更多的管理授权，为解决采砂管理中的突出问题提供了法律依据。《条例》对河道采砂管理的制度和法律责任设定根据本地方的具体情况和实际需要作出了明确的规定，提供了十分重要的法律武器。这既是管理效力的提升，也是管理要求的提高，同时还加大了管理者的责任。
　　第三，《条例》的颁布与实施将不断开拓江西省采砂管理新局面，为有效规范采砂管理，处理好砂石资源开发与生态环境安全、防洪安全、通航安全、工程安全的关系，实现砂石资源的科学可持续利用，具有重要的现实意义和深远的历史意义。
江西电台记者：根据《江西省地方性法规和省政府规章草案第三方评估办法》相关规定，《条例》制定过程中是否引进了立法评估机制？
王小平答：根据2015年8月1日起施行《江西省地方性法规和省政府规章草案第三方评估办法》规定，今后我省拟制定的地方性法规和省政府规章草案在提请省政府常务会议审议之前，根据其立法目的，结合经济社会发展要求，将按照一定的标准和程序，由草案起草部门委托第三方对草案的立法质量、存在问题及其影响因素等进行研究、分析和评价，并提出评估报告。涉及社会普遍关注、部门间争议较大的重要立法事项的草案，专业性、技术性强的草案，以及省政府法制办或者草案起草部门认为有必要进行第三方评估的草案，都应当进行第三方评估。
　　2016年3月，省政府法制办、省水利厅委托江西财经大学对《江西省河道采砂管理条例（草案）》进行立法评估。6月上旬，江西财经大学出具了《江西省河道采砂管理条例（草案）评估报告》。《条例》整体评估的结论是：基本符合《江西省地方性法规和省政府规章草案第三方评估办法》第八条规定的七项标准，即：合法性、合理性、科学性、协调性、规范性、操作性、实效性标准。对采砂船舶总量控制制度、采砂船舶集中停放制度、统一开采制度、许可证期限的评估、没收采砂船舶的罚则设定等分别提出评估意见。对该立法评估报告，省政府在提请省政府常务会议审议时予以提交，并与经审议通过的《条例》文本一并归档存查。
陈惠龙：由于时间关系，答记者问到此结束。谢谢陈主任、肖主任、罗厅长、吴厅长和王处长，谢谢各位记者朋友，欢迎大家继续关注《江西河道采砂管理条例》实施情况。如果还有什么问题，可以会后再进行咨询、沟通或专访。
　　今天的新闻发布会到此结束。谢谢大家！