前言

新一轮找矿突破战略行动已全面开启。但现实却是，一些矿业企业矿业权延续难，有的探矿权虽然已经从生态红线范围内调出，但仍然无法开展勘查探矿。

2020年8月，自然资源部等国家三部门联合发布的142号文明确提出：在符合法律法规的前提下，允许包括“地质调查与矿产资源勘查开采”等对生态功能不造成破坏的有限人为活动。然而事实是，生态红线范围内的400多个矿业权全部退出，不得开矿。

一边是许可，一边是禁止；一边是鼓励、增储上产，一边是大面积退出、注销，生态红线内的矿产处境进退两难。

多地大批矿业权面临退出或注销

4月3日，据第一财经记者拿到的某地《拟注销矿业权基本情况一览表》显示，有27家矿业企业的矿业权（探矿权、采矿权）或被注销。某地一份《加快推进生态保护红线内矿业权退出》的文件显示，拟让生态红线范围内的400多个矿业权全部退出。

据中国黄金集团资源有限公司副总经理/总法律顾问刘凤新介绍，生态红线内铀、油气、地热、矿泉水及另外8类矿产的勘查和开采活动被一些地方政府叫停，矿证延续申请被办证窗口拒绝，矿业权面临退出或注销。

2009年，西南某地一家矿业公司以申请在先方式依法取得一个锂矿的探矿权，有效期至2018年。2017年，该矿因划入国家级保护区的试验区，当地相关部门不接受探矿权延续资料，导致该锂矿探矿权不能正常延续。

据该矿业企业负责人介绍：“2009年至2017年期间，企业仅开展了少量探矿工作，未对生态造成破坏。”2017年至2022年，这家企业多次向省、州、县相关主管部门致函，请求对探矿权予以保留、延续，但至今没有延续。

另外，与上述这家矿业企业类似，某地矿业企业也遇到了探矿权延续难的问题。

该企业现拥有两家金矿探矿权，一个探矿权于2017年申请延续后勘查阶段为详查转勘探，延续件上报相关部门受理并已“大厅挂起”；另一个探矿权于2019年申请延续后勘查阶段为勘探第二期，延续件上报相关部门受理并已“大厅挂起”。

该企业负责人称，第一个矿区成矿地质条件优越，有望寻找到与周边矿床同规模的金矿床；第二个矿区估算金资源储量、伴生银资源储量也都十分可观。

“这两家矿区的探矿权均处在当地的一个省级自然保护区内。2019年8月，政府组织召开了关于生态红线最终范围划定征求意见会。根据最终划定的生态红线范围公告，两家矿区的探矿权已经从生态红线范围内调出了。”该企业负责人称，但企业在与相关部门沟通后，得到的回复是“对涉自然保护区及生态功能红线区相关矿权，政策并无明确指示，需要等候进一步有关指示后方能开展涉保护区相关矿权日常业务工作”。

“现在国家一方面在做找矿突破战略行动，增储上产。但另一方面，个别地方把矿业权不断地关停退出或不予延续。不管是否急需，不管是不是战略性矿种都‘一刀切’地全部退出，这不利于找矿突破，不利于增储上产，不利于矿产资源安全。”北京市京师律师事务所矿产资源法律事务部主任曹旭升说。

许可红线内矿产资源勘查开采但难落地

2022年8月，自然资源部、生态环境部、国家林业和草原局联合印发《关于加强生态保护红线管理的通知（试行）》（自然资发〔2022〕142号，下称142号文），明确提出：在符合法律法规的前提下，允许包括“地质调查与矿产资源勘查开采”等对生态功能不造成破坏的有限人为活动。
 

自然资源部 生态环境部 国家林业和草原局关于加强生态保护红线管理的通知（试行） 资料来源：自然资源部网站
 

该通知明确，已依法设立和新立战略性矿产探矿权开展勘查活动，可办理探矿权登记，因国家战略需要开展开采活动的，可办理采矿权登记。该通知的发布旨在着力解决自然保护区内存在的空间布局不合理、村镇和矿业权等现实矛盾冲突和历史遗留问题。

然而在落实过程中，对于142号文件规定的内容，矿业权人和矿政管理机关都感到困惑，缘由在于1994年发布的《中华人民共和国自然保护区条例》（下称《条例》），其中第26条规定：保护区内禁止开矿。

如今，矿业权审批全程留痕，终身追责。具体办事人员如果办理，就可能涉嫌违反《条例》；而不办理，行政机关可能面临被复议或者诉讼；如果把握不准或者政策调整，也可能被追责。

“《条例》明确规定保护区内不得开矿，但非核心区并没有明确限制矿产勘查。开矿之前要勘查，但勘查不是开矿。”曹旭升说，按照国民经济产业目录，地质勘查活动属于科学研究类，不属于生产经营活动，正常勘查矿产资源并不属于原“三区（核心区、缓冲区实验区）”中缓冲区和实验区所禁止的活动。“三区并两区（核心保护区、一般控制区）”之后，同样也不能禁止。

4月初，西南某城市地方政府官员针对矿业企业反映的矿业权延续难问题表示，作为地方政府同样迫切希望放开矿业权，借此带动地方经济发展，“但矿业权放开涉及多方面政策，特别是环保政策，所以各方都比较慎重”。

北京市京师律师事务所矿产资源法律事务部主任曹旭升介绍，由于保护区调整需要严格的程序、较高规格的审批，加之部分行政机关对于重要战略矿种短缺和被西方“卡脖子”的认识尚不清晰，“调整保护区、为矿业开发让路”的做法时常以反面典型被通报，致使各地非保护区内矿业权区域不划入生态保护红线内的工作做的比较到位，但将矿业权从各种保护地内调出的比较少。

依法依规将部分矿区从红线内调出

今年全国两会上，自然资源部部长王广华在“部长通道”答记者问时表示，当前，我国一些主要矿产对外依存度比较高，新能源、新材料矿产的需求也在快速增长，所以必须采取措施，加强国内矿产勘探开发和增储上产，确保能源资源、重要产业链和供应链的安全。将全面启动新一轮找矿突破战略行动，持续完善综合勘查、放开探矿权二级市场、矿业权出让收益征收、矿产资源勘查开采登记管理、“净矿”出让等政策，鼓励、调动地勘单位、矿山企业等各方面积极投身找大矿、找好矿。

国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文表示，生态保护红线如何与国家战略性矿产勘探开发协调，是一个需要重视的战略问题。对于一些极其重要的国家战略性矿产，如锂的勘探开发，对于保持中国动力电池产业的国际比较优势、促进碳达峰碳中和，对于平抑国际锂价、促进锂矿供应自主防止“卡脖子”，具有非常重要的作用。

常纪文认为，有关方面应站在战略性高度对国家战略性矿产勘探开发予以坚定支持。对于位于生态红线内的大型战略性矿产，可以因地制宜，在做好生态保护与修复的前提下，依法依规将部分矿区从生态红线内调出。

按照生态保护红线划定的规定，自然保护区应划入生态保护红线，矿业权因为在保护区内，无法调出生态保护红线。中国黄金集团资源有限公司副总经理/总法律顾问刘凤新说：“一方面要保护，一方面重要矿种资源安全还要保障，也就有了上述三部门的142号文件的特例规定，对被划入红线中、保护区内、对国家战略发展至关重要矿种的矿业权，采取差别化的措施应急处理。”

刘凤新表示，或许可以借鉴一些省、市的创新经验，在知悉自然保护区内容和具体保护区范围调整的情况下，对有关矿业权实行“挂起、冷冻”的措施，做出“申请只记录、不延续、不注销，不要求马上退出”等决定，以等待政策调整。

曹旭升认为，推进新一轮找矿突破战略行动，实现增储上产，是保障我国矿产资源安全的重要举措。这就要求正确处理保护和发展的关系，实现矿与自然和谐共生，需要寻求新的思维、路径和方法，并非一禁了之或“一刀切”那样简单和容易。两权相害取其轻，是各项决策的基本原则，允许在保护区内勘查和开采部分矿产，统筹保护与发展的关系，是各级政府必须共同面对的现实问题。