密集出台政策文件的背后，是近年来砂石资源的紧缺和价格暴涨，也意味着砂石产业迎来了一轮难得的投资机会。

一砂难求，甚至“论斤卖”的砂石产业，将结束暴利时代，走上供需平衡、价格合理、绿色环保、优质高效的产业发展之路。

近日，国家发展改革委、工业和信息化部、生态环境部等十五个部门联合印发《关于促进砂石行业健康有序发展的指导意见》（下称《意见》）。《意见》要求，大力发展和推广应用机制砂石，优化机制砂石开发布局，加强非法采砂综合治理，鼓励利用固废资源制造再生砂石，严厉打击互相串通、操纵市场价格、哄抬价格以及不正当竞争等违法违规行为，规范市场和价格秩序。

这是继2019年11月十部门《关于推进机制砂石行业高质量发展的若干意见》后，国家出台的关于砂石行业发展的又一个专门性指导文件。密集出台政策文件的背后，是近年来砂石资源的紧缺和价格暴涨，也意味着砂石产业迎来了一轮难得的投资机会。
 

供需失衡导致价格上涨

砂石，也称骨料、集料，主要包括天然砂、机制砂两大类，是混凝土、砂浆的重要组成部分，广泛用于基础设施、房地产、水利、水电等工程建设领域，是工程建设中最基本且不可或缺的建筑材料。行业数据显示，按我国年产销砂石骨料超200亿吨计算，产值约2万亿元。

生态环境部环境与经济政策研究中心政策研究部副主任、高级工程师杨姝影介绍，近年来，随着我国经济不断发展，城镇化建设速度加快，基础设施建设投入不断加大，砂石需求量相应持续增加。仅2016年至2018年，全国砂石骨料需求量就由约180亿吨增至200亿吨，增幅约11.1%。

而与此同时，河砂自然资源补给大幅减少、砂石替代资源发展不足。

数据显示，与上世纪70年代相比，我国主要江河年输砂量均呈明显下降趋势。黄河输砂量减少了89%，长江输砂量减少了68%；珠江2000~2005年的平均输砂量不到最高水平的一半。

同时，全国部分江河重要河道采砂管理规划长期没有落地，部分地方规划编制落地也比较滞后，河道砂石储量、规划开采量、年度开采量等主要指标长期不清或难以确定，影响砂石总体开采供应。

此外，建筑废弃物资源化利用严重不足，未能形成砂石替代供应新渠道，供给结构始终没有质的改变。全国2017年产生建筑废弃物约24亿吨，仍以填埋为主，甚至乱堆乱放，资源化利用率不足5%，利用废弃物生产砂石骨料的产业几近空白，不仅造成资源浪费，也造成环境污染。

杨姝影还表示，一些地方和部门在挤出部分“劣质供给”的同时，却没有及时为具备资质和条件的企业“开门放行”，企业仍受到各种限制无法形成新的供应能力。一些地方大幅限制砂石项目建设和原有合法项目延续审批。

据中国砂石协会和原国土资源部统计，2013年全国具备开采权的规模以上砂石企业有5.6万余家，到2017年降至1.7万家左右，大量合法企业被关停。
 

长期以来，砂石由本地就近供应，供需总体平衡，价格基本稳定。近年来，受各有关部门执法监管全面趋严、运输成本增加多方面因素叠加影响，河北、江苏、福建、江西、河南、湖北、湖南、海南、四川、陕西等许多地区出现砂石供应紧张、价格大幅上涨情形，有的地区价格翻了一番。这一价格上涨趋势从2015年或2016年开始，延续至今。

杨姝影举例说，陕西省2015年实施开山采石整治行动后，采石业“多、小、散、乱”局面得到有效改观，砂石料供应量减少，但城镇化建设速度却逐年加快，导致价格成倍上涨。西安市建筑用砂和碎石价格2018年就均突破300元/立方米。

国家发展改革委原材料工业司有关负责人表示，当前砂石需求热点区域主要集中在泛长三角集群、长江中游集群、成渝集群、中原集群、珠三角集群、京津冀集群、关中集群七大板块，占到了中国砂石市场消费量的60%。
 

砂源替代利用空间巨大

《意见》提出，大力发展和推广应用机制砂石。在规划布局、工艺装备、产品质量、污染防治、综合利用、安全生产等方面加强联动，加快推动机制砂石产业转型升级。加快建立并逐步完善机制砂石产品及应用标准规范体系，不断提高优质和专用产品应用比例。有序投放砂石采矿权，支持京津冀及周边、长三角等重点区域投放大型砂石采矿权。加快形成机制砂石优质产能，降低运输成本。

中国环境科学院环境生态科学研究所研究员何萍介绍，随着天然砂石资源枯竭，机制砂石逐渐替代天然砂石弥补市场需求，目前我国机制砂石已占建设用砂石的近70%。

机制砂石主要指由原生矿产资源经机械破碎、筛分、整形等工艺加工制成的砂石颗粒，具有技术装备先进、规模大、生产周期短、产品成分单一、粒径可调、质量可控等特点。国内一批重点工程均将机制砂石作为主要原料。

但目前，机制砂石行业面临着质量保障能力弱、产业结构不合理、绿色发展水平低、局部供求不平衡等突出问题。

《意见》还提出，积极推进砂源替代利用。逐步有序推进海砂开采利用。在符合安全、生态环保要求的前提下，鼓励和支持综合利用废石、矿渣和尾矿等砂石资源，实现“变废为宝”。鼓励利用建筑拆除垃圾等固废资源生产砂石替代材料，清理不合理的区域限制措施，增加再生砂石供给。推动工程施工采挖砂石统筹利用。

我国砂质海岸长度占大陆海岸线长度的25.6%，具有丰富的陆源沉积物来源，近岸和广阔的大陆架浅海区域也蕴藏着丰富的砂矿资源。目前海砂利用主要集中在临海工业、港口码头、滨海旅游设施建设等围填海领域。

不过，中国环境科学院清洁生产与循环经济研究中心总工程师王璠介绍，由于海砂中氯离子锈蚀钢筋会导致建筑开裂，未经淡化的海砂不得用于建筑领域。2018年，住房和城乡建设部等8部门联合印发《关于加强海砂开采运输销售使用管理通知》，严格控制违法违规海砂流入建筑市场。

另一方面，海砂是一种重要的海洋生态环境要素。滥采海砂造成的生态环境影响包括海岸侵蚀和海水倒灌，悬浮物浓度增加，作业油污、废水以及垃圾污染，底质变化影响海洋生物栖息、繁殖，鱼类资源削减，以及港口、航道以及工程设施安全风险等。

王璠认为，推广大宗工业固体废弃物资源利用，以工业固废为原料生产砂石类产品，不仅可以有效降低工业固废堆存占用土地等生态环境问题，同时也可以作为砂石市场的一个重要补充。

统计数据显示，我国每年产生各类大宗工业固体废弃物堆存量超过百亿吨，其中各类矿山的尾矿堆存量超过50亿吨，仅铁尾矿就达15亿吨；2017年城市建筑垃圾超过27亿吨；2019年全国钢产量近10亿吨，钢渣达2亿吨，综合利用率仅30%左右；磷化工行业产生的磷石膏堆存量超过7亿吨，并且以每年5千万吨的速度递增。

“开前门”与“堵后门”

《意见》以“有序”和“健康”为核心目标，明确了加快“开前门”、坚决“堵后门”的原则。

“开前门”就是鼓励未达到相关要求的企业进行升级改造，完善必要设施设备，尽快复工复产；“堵后门”就是对于法律法规有明确要求的自然保护区、饮用水源保护区等生态敏感区域，禁止采砂采石活动；依法严厉查处违法开采、违规生产、非法盗采、污染破坏生态环境等违法违规行为。

生态环境部环境规划院副院长严刚对记者表示，长期以来，我国砂石行业粗放发展、无序开采的现象普遍存在，砂石行业资源开发利用和生态环境保护矛盾突出，加快砂石行业高质量发展具有十分重要的意义。

近年来，虽然行业整治工作取得一些进展，机制砂石企业数量由2013年5.6万家减至2018年的3.1万家，但“小、散、乱、污”现象依然突出，年产量超过1000万吨机制砂石企业的产能占比不到20%，约30%的企业年产量不到100万吨，一些企业开采、破碎、筛分、装卸等生产环节颗粒物无组织排放严重。

大量砂石用量主要依靠公路运输，占比高达70%以上，尤其是在京津冀及周边地区、汾渭平原等大气污染防治重点区域，基本全部采用公路运输，这既增加了运输成本，也带来巨大污染排放。据估算，目前砂石公路货运周转量占全国公路货运周转量20%左右，氮氧化物排放近80万吨，约占全国机动车排放量的14%。

据记者了解，进入2020年，一些地方和大企业已加大砂石产业投资。根据湖南省国资委砂石工作专门会议要求，3月中旬，湖南黄金集团、湖南铁投、湘金矿投、湖南砂石等共同决定，做强省属国企砂石主业板块，尽快形成3000万吨砂石产能。

3月16日，一个总投资2亿元、1200吨/小时产能的砂石生产线在山东枣庄台儿庄区开工，该项目也是台儿庄区2020年重点招商引资项目之一；17日，陕煤新材集团宣布在铜川市投资12亿元，一期规划建设一条年产1000万吨砂石生产线。

中国砂石协会有关负责人表示，到2025年，我国将在京津冀、长三角、珠三角、中部城市群、省会城市周边、长江中下游水道及货物运输铁路沿途，规划建设20个年产1000万吨以上的现代化大型机制砂石生产工厂，同时配套规划建设20个年产1000万吨以上的大型原料矿山基地。通过规划整合，加快淘汏落后产能，实现全国大中型砂石原料矿山和大中型砂石生产工厂比例达到40%。

“许多企业和地方都意识到，砂石行业不可能再走先污染、后治理的老路，必须闯出绿色发展新路子。”杨姝影说，无论是政府监管部门还是企业，遵守国家法律法规标准政策是最基本的底线。一旦突破这一底线，造成严重环境损害，将受到全方位的责任追究，不仅是“赚不到钱”“得不到GDP和财税收入”的问题，也是经济发展与环境保护的“双输”。